引 言

改革开放25年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也发生了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。[1]

本文将总结中国政府体制改革的基本成果，分析其中所包含的基本价值，以及隐含的基本逻辑，并分析其未来10-20年的基本走向。回顾改革开放以来五届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制改革在每一个阶段都取得了实质性的成果，这些改革包含着组织效率、职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置效率提高和政治效率改善的基本逻辑。从组织、职能和政治三个逻辑，我们还可以更好地理解过去，并预测中国政府体制未来10-20年的基本改革走向。

一、中国政府体制改革的基本成果

在20多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。

不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。

对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。

这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：

1982年的政府机构改革，把100个工作部门精简到61个，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，而改革前有些部门副部长有20来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治发展的意味。

1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了11个。1988年的改革，国务院部委机构减少到41个，工作机构数继续减少到68个，编制减少9700多个，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。

1992年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此1993年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门1993年从86个仅仅减少到59个，但1997年膨胀到72个了。精简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机构设置与变更缺乏法律约束，这一看法是正确的。不过这一语言可以转变为非法律的行政学语言：政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。

1998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局，而这9个局没有在改革之后恢复原来的身份，在2001年2月19日，终于找到了各自的归宿：7个局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。不过，改革的动力虽然是有很大的财政压力，但是改革的成本依然是很高的，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了20%。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成了了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度，一些重点大学校长和书记升格为副部级。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了巩固。

2003年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，其核心内容是：(一)深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；(二)完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；(三)健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；(四)继续推进流通管理体制改革，组建商务部；(五)加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；(六)将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；(七)不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。2003年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。

总结改革开放以来五次机构改革，可以看到如下特征：

政府机构和人员的精简，虽然有精简-膨胀的循环，但是改革成就是不可抹煞的，一是机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。

各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。

政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，如通知等，依然发挥作用，但作用已经大不如前。政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。

政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。

政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。

世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督三权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞争机制等，在地方政府改革过程中都得到了很多借鉴。

二、中国政府体制改革的基本价值

通过对中国政府机构改革的分析，我们可以发现一些隐藏在这些改革背后的基本价值和基本逻辑。从价值的角度来说，政府的改革主要是追求三种效率，而从逻辑的角度来说，政府的改革隐藏着三种基本逻辑。

一个政府效率如何，决定于很多因素。其中有三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。

从理想化状态来说，组织效率，主要体现在其组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政机关来说，一个充分实现组织效率的政府应该是这样的：

一个总理，一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力但平时是虚职的副总理，很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组，10-15个内阁成员，由内阁成员领导的10-15个内阁部，每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。

职能效率主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织各方面的力量来提供基础设施，提供必要的公共服务。

政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。另外，一个国家体制、政策和领导人的政治合法性，需要有专门的政治途径来完成，如果专门的政治途径如选举等没有充分发达，不得不让行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能，也就是说国家的政策方针之民间认可，主要由行政机关来承担，那么行政机构的职能配置就不是最合理的，其组织结构也将超出行政效率所需要的水平。如果某个机构，比如行政机关，过多地承担了太多的立法事务和司法事务，那么行政机关的行政效率就会下降，因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和司法性质，政府职能无法达到最佳水平，职能配置自然不当，最终将导致组织结构无法达到最佳水平。

理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。

比如，如果组织效率的最大化，需要政府职能转变和政治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治效率的制度化装置没有建设好，政府组织效率的最大化是很难实现的。也就是说，政府机构和领导职数的数量很难达到最佳精简的水平。

职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。如果组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。

政治效率，显然也需要政府组织效率和职能转变效率的支撑。如果职能配置不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改善也将受到制约。

中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到目前为止已经进行了5次。并且可以预料今后还将继续改革，因为三个方面的改革目标都没有实现，组织、职能和政治三个方面的效率都没有最大化。