有效的政府对于持续发展是不可或缺的。可以说，拥有一个有效的政府，这是一个国家公民的福气，他们能够拥有高质量的公共生活，从而能够有效地处理各种各样的冲突和纠纷；而不拥有一个有效政府的国家，则往往不能有效地处理各种冲突和纠纷，社会矛盾重重，道德败坏，到处充满着犯罪，整个社会甚至陷入战火之中，连生存都存在问题，根本谈不上发展。就如世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对于提供物品和服务--以及规则和机构--是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”1

因此，除了无政府主义者和一些极端个人主义者之外，人们一般认为，有效的政府对于持续的发展是至关重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本价值是什么？它的构成具有什么样的制度要件？人们却缺乏基本的探讨，在国内尤其如此。本文的目的，是在理论上探讨有效政府的基本价值准则和基本制度构件，认为政府的效率不仅包括技术效率，而且还包括配置效率、制度效率和动态效率。在这些效率价值中，制度效率是最根本的，它是政府长期有效的重要保障。建设有效的政府，必须建设适当的制度平台。对于中国来说，最迫切的就是要建设市场政府(有限政府)、法治政府、分权政府和民主政府等制度构件构成的现代政府制度平台。

第一节 有效政府的基本价值

一、技术效率

有效政府，首先是指在技术上有效，即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力。同时，还能够充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果。从这个意义上来说，政府所使用的组织技术越先进，政府官员的素质越高，政府的财政能力越大，政府的能力也就越高。在这些方面，组织行政学、人事行政学、公共财政学，都是非常有用的学问。这些学问，都有助于提高政府的技术能力。各国政府在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革，其终极目标就是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外，从政治意义上，政府能够具有广泛的社会支持，它就会拥有较高水平的合法性，并因此而获得较高水平的政治能力。政治学的知识，就有助于提高政府的政治能力。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。

二、配置效率

其次，有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。

从供给方面来说，它就应该考虑与市场或社会各司其职，让市场负责私益物品和服务的生产和提供，让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务，由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给，而消费者则具有相当的选择权。比如气象服务有公益性服务和非公益性的服务之分，这时政府可以承担公益性服务的生产，而营利性的组织则可以介入非公益性的服务，在条件允许的情况下，政府也可以利用非政府的力量，来生产公益性服务。

从消费方面来说，政府和许多非政府的公共组织一样，成为公民消费公共服务的集体消费决策单位。比如，政府代表公民决策需要用多少资源购买多少气象服务，它也可以代表本辖区的公民决策，决定警察服务的规模有多大，在多大程度上由政府的警察部门来提供服务，什么服务可以从保安公司那里购买。教育作为一个产业，在供给上是复合的，由各级政府支持生产各种各样的服务，也允许民间力量办学。从消费方面来说，政府可以允许公民个人(家长和孩子)进行一定的选择，同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公立学校，把多少财政资源用于支持民间办学。

政府具有技术能力或者具有很高的技术效率，并不一定能够增进社会的福利。比如，不注重配置效率但具有技术效率的政府，往往只考虑到管理的方便，却很少考虑到服务对象的需要，尤其是很少考虑到服务对象的时间价值。比如办理护照的部门，其上下班时间与一般上下班时间完全等同，星期六和星期天却不上班。这使得许多公民不得不在单位请假去办理护照，大大提高了公民办理护照的机会成本，耽误了很多事情。从某种意义上来说，这也是一种隐性税，并且是对整个社会福利只有损失没有任何增加的税种。又比如说，某个社区特别需要能够在夜间巡逻的警察，但是政府只是多配备了日间巡逻的警力，这就导致日间警力供给过多，而晚间却供给不足。这时，即使技术效率再高，由于缺乏配置效率，该政府也很难说是有效的。要提高政府的效率，就需要考虑到公民的需求，考虑到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不仅仅是一个具有技术能力和技术效率的政府，它同时也应该是这样的政府，它能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构，与公民一起协作生产，不仅计算政府方面的直接成本，还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本，通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排，共同努力，政府就可以充分满足社会的需求。

三、制度效率

第三，有效的政府，还应该有适当的制度激励基础，即具有制度效率。

没有适当的制度基础，促使政府官员来采取先进的组织技术，鼓励高级人才从政，即使有了先进的组织技术和大量的高级人才，也会导致组织技术无法得到使用，高级人才大量闲置的恶果，其需要的仅仅是一个借口，如先进的技术不适合具体情况，高级人才缺点太多等。如果有了适当的制度基础，即使当前尚未有先进的组织技术，高级人才也非常稀缺，适当的制度基础也会鼓励人们引进或者开发先进的组织技术，鼓励高级人才迅速出现，或者从其他部门转移到政府部门。如果有了先进技术和人才，适当的制度基础则会充分用足先进的组织技术，并使高级人才大有可为。就财政资源来说，政府的财政资源是稀缺的，如果制度不当，就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上，甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当，稀缺的财政资源就会得到节约使用，从而在资金上实现技术效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以广泛地获取社会的支持，取得社会高水平的信任；在良好的制度平台的基础上，政府就会有动力节约使用其合法性能力，谨慎使用社会对政府的信任，并有积极性通过政府的活动，进一步提高政府的合法性水平，从而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

就配置效率来说，如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。如果制度不适当，有些方面的社会需要就会过分投资，而有些方面的社会需要则投资不足，甚至很可能把重要的公共资源浪费在社会完全不需要的方面去，给寻租集团以可乘之机，化公为私。

四、效率组合

有效政府，应该既是技术上有效的政府，也是配置上有效的政府，更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政府，是三者皆备的政府。而极端无效的政府，则是三者皆无的政府。

比如，就公共卫生来说，清扫技术是非常重要的，有了更好的清扫技术，就可以使得马路、街道更加清洁，因此有效的环境卫生机构应该具有高级技术的。同时，由于资源是稀缺的，各种各样的资源稀缺程度不同；技术也是需要成本的，并且各种各样的技术成本构成不同。这时，为了节约使用资源，并且节约使用技术，就需要把稀缺的资源用在最需要的地方上去，根据消费者的需求，根据可能的资源和技术，来提供消费者满意的服务。在这个意义上，如果资金富余而劳动力短缺，则可以采用资金密集性即劳力节约型的技术，如果劳动力富余而资金短缺，则可以多采用劳动力密集型的技术。如果环境卫生机构制度上是有效的，那么它就会有积极性充分地利用既有的清扫技术，它也会为用户着想，尽可能节约成本，实现配置效率，同时它还会具有动态效率，即在动态趋向上，它倾向于有积极性开发或者采用他人开发的先进的清扫技术，也有积极性进一步改善配置效率，实现资源配置的帕累托最优状态。

五、动态效率

当然，绝对三者皆备的政府是不存在的，因为有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程，在一个动态的世界里，消费者的需求变化，技术在发生变化，人心也在发生变化，在这些变化的环境中，技术效率、配置效率和制度效率，实际上都是一种相对的概念。因此，如果考虑到变化的因素，有效的政府，还是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的世界，相应于不断变化的技术、需求以及人心状况，分别实现技术效率、配置效率以及制度效率。技术变化、需求变化、人心状况的变化，都可能改变各种效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心来说，在所有的人都是诚实守信、无私奉献的人的时候，我们就可以不需要有许多复杂的惩罚措施；但在所有的人都是尔虞我诈、坑蒙拐骗、极端自私自利的时候，我们就必须要有一套非常复杂的鉴别和惩罚措施。而由一般人组成的时候，只要有简单的激励措施以及预防性的惩罚措施就足够了。我们相信人性是差不多的，但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的，只要人心存在差别，就需要不同的制度加以适应。就技术来说，如果技术发生了变化，成本格局也就发生了变化，比如随着电脑技术的迅速发展，电脑成本每年以30%的速度下降，在短短的时间里，就极其迅速地降低了中文输入和排版的费用。这时，电子技术就成为首选技术，机械技术就成为过期产品。具有动态效率的政府，就应该适应这一技术的变化，实现政府管理的电子化。就个人的需求来说，在过去，我们对噪音和污染有较高的耐心，并且认为这是发展的标志，“浓烟滚滚、机器轰鸣”，并不是坏事，而是好事；但是，现在人的需求已经发生了变化，认为浓烟滚滚是大气污染，机器轰鸣是噪音污染，这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾，而且还包括“清扫”空气和“清理”噪音。有效政府的动态效率就意味着要适应变化，适当调整，实现各方面的效率。

六、制度优先

应该说，有效政府四个方面的价值，都是非常重要的，因此研究技术、研究消费者的需求和各方面的成本比较、研究人心的状况，并研究世界各个方面的变化进程，都是非常重要的课题。在过去，我们一般只是强调政府的技术效率，对于配置效率、动态效率，尤其是制度效率，都没有较好的认识。

当然，说这些方面的效率价值是重要的，这只是在实践上的。在逻辑上，我认为，这四个方面的重中之重，则是制度效率。比如，就垃圾处理来说，就现有的技术手段来说，人类完全可以做得到满足人们对清洁的需求；现在人心也希望有清洁的环境，并且绝大多数人为此而愿意付出适当的费用，但是为什么许多地方都是脏乱差呢？许多到过发达国家的人，都深为发达国家的清洁的环境而感到惊奇，同时也为此而纳闷：环境卫生基本上还是劳动密集性的，在发达国家劳动力成本高，发展中国家劳动力成本低，同样是扫大街，发达国家的劳动力成本比发展中国家要高出好多，比如中国的劳动力便宜，还有大量的人力闲置，为什么街道总是那么赃呢？这绝对不会是因为中国人不喜欢干净，因为绝大多数中国人的家庭环境都非常讲究，进门都要脱鞋。从制度分析学者的观点来说，这是制度出了问题。也就是说，在特定的制度下，即使有适当的技术，即使也承担得其费用，存在有效的需求，但是由于没有人有激励来高质量地提供环境清洁服务，没有人为污染环境而遭到可信的惩罚，自然环境也就无法得以清洁。由此我们可以明白，为什么教育很重要，是百年大计，现有的知识也足够教育小学、初中、高中，高级研究虽然跟不上发达国家，但是基本的教育知识却是全世界免费流通的，人们对教育的需求也很高，并且有相当部分人愿意为子女的教育付费，但是在有些国家，教育产业就是发展不起来，教育的投资也总是停留在口头上，许多人为了子女进一步受教育，在国内上学无门的情况下，不得不送子女去国外上学，尽管要贵得多。

1998/99年世界银行发展报告开篇就说：“知识就像光一样，它无重量、不可触摸，它可轻易地畅游世界，并给各地人民的生活带来光明。但是目前仍有数以10亿计的人口生活于贫困的黑暗之中--这是不必要的。关于如何治疗腹泻病这种简单症状的知识已经存在了好几百年，但仍有成千上万的儿童继续因该病而死亡，原因是他们的父母不知道如何救治他们。”2为什么会如此呢？为什么即使有了简单的知识，有些国家的人民早就生活在知识的阳光下，而还有一些国家的人民却依然生活在知识光明之外呢？世界银行的报告用整整一章的篇幅，探讨“政府应该做些什么？”希望发展中国家的政府，能够引进世界知识、创造本国知识；提高人民吸收知识的能力；解决信息问题以培育市场；认识知识差距和信息问题的持续性等。并且指出，“当我们将来回头看一下21世纪第一个25年的发展历程时，哪些国家会与众不同、出类拔萃？可以肯定地讲它们将是这样一些国家：它们掌握了知识的获取，提高了吸收知识的能力，为全体人民改善了交流手段；它们找到了绕过信息失灵的道路，并提高了市场的有效性；从而，它们使知识的力量得到扩大、延伸，让知识照亮了所有人民的生活。”3这样的国家的政府显然是具有技术效率的，具有技术效率的国家显然会有效地利用既有的知识，并开发更多的知识，让知识照亮人民的生活。但是，对于许多缺乏制度效率的国家来说，今天知识的阳光没有照亮大地，25年后的今天，人们恐怕依然没有机会接触阳光。经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度，也就是说具有制度效率的西方国家取得了技术效率，并取得了持续的动态效率，最后终于崛起于世界之上，成为发达的国家。4诺斯的研究结果是历史研究中得出的，但显然也适合于当今世界。具有制度效率的政府，无疑能够持续地支撑发展；而缺乏制度效率的政府，无疑只能制造落后。