第二节 有效政府的制度构件

对于有效政府来说，适当的制度基础是一个制度平台。在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，尤其是动态效率。那么，这一制度平台具有什么样的组件构成的呢？

构成有效政府制度平台的构件是多种多样的，在此，我将探讨其中的四个制度平台要素：有限政府、法治政府、分权政府和民主政府。

一、有限政府

首先，有效政府应该是有限的政府。在既定的技术条件下(人员、组织、财力以及其他诸如通讯等技术条件)，政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要成为有效政府，其职能应该也是有限的。有效政府应该在既定的能力条件约束下，实现与市场或者社会力量的职能均衡。5

有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须市场化，不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争性的物品和服务；并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，允许有关方面在如下方面进行选择：政府生产和政府供给、市场生产和政府供给、市场生产和市场供给。把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。

有限政府有利于经济发展，无限政府阻碍经济发展，这一思想已经为西方政府所认识到。因此，即使已经拥有成熟市场经济的发达国家，也在实施政府职能市场化的变革。6亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府的现代化面临着广泛的挑战，其中最为重要的挑战是如何抵制对政府预算的压力，使政府开支水平较低，税率适度。7限制政府预算，实际上就是实现有限政府，给市场以充分的空间。

对于中国政府来说，计划经济实验的失败，也使得中国政府走上了市场化变革的道路。经过20多年的改革，到目前为止，中国政府职能转变的改革已经进行到了一个相当深入的地步，国营企业已经逐步走上市场化经营的道路，政企分开的制度安排也在逐步落实，政府有望在不远的将来完全不直接经营竞争性物品和服务的生产和供给。与此同时，通过医疗制度改革、通过教育制度改革，通过公安体制改革，逐步引入了市场机制，在政府直接提供医疗服务、提供教育服务、提供治安服务的基础上，引入了民间的力量，允许民间根据政府规定的服务标准，提供医疗服务、教育服务、治安服务，民办医院、民办学校、民间保安机构正在逐渐发展。许多地方政府还开始引入市场机制，竞争发包，由市场来提供城市为生服务，也取得了良好的效果。这表明，中国有限政府(市场政府)的建设已经取得了一定的成就，并且目前还在进行之中。但这一进程还需要进一步深入进行，进一步调整政府职能，实现政企分开，财政与银行分开，减少对生产和投资的管制，增加在法制建设、宏观经济管理和公益物品与服务方面的投入。并且政府职能还应该与现有的能力相适应，切忌好大喜功、好高骛远。

二、法治政府

其次，有效政府是一个法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定行和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。这就需要建设法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行。可以说，世界上政府能力比较高的国家，都是实行法治政府的国家。

对于中国来说，几千年的传统都是人治政府的传统。自1978年以来，中国政府治道变革的重要进程之一就是法治政府的进程。法治政府建设，包括依宪治政和依法行政两个方面。中国的依宪治政，始于100年以前的1898年，但真正有所成就则在1982年之后，并且这一宪政体制还有着内在的逻辑矛盾，直到目前为止，这些逻辑上的矛盾还没有得到很好地解决，这些矛盾没有在实践上完全暴露出来，其原因就是现行宪法实际上尚未得到完全的执行，一旦依宪治政全面进入实践，这些逻辑上的矛盾就会在实践层面暴露出来，就会阻碍中国立宪政府的进程。要解决这些矛盾，还有许多事情要做。

1978年以来，中国政府在启动市场化进程的同时就启动了法制化建设的进程，依法行政，也早就提上了日程。到1993年之前，已经制定了大量的法律，但由于当时依然处于市场化的启动时期，许多法律依然带有计划经济的味道，实际上也是为计划经济服务的。1993年以来，随着市场化进程的正式启动，使法制建设适应市场经济需要，成为立法和执法的主要价值目标。在此期间，依法行政，法治国家，成为这场大规模的立法运动核心概念。但是1993─1998年期间，大量的法律制定出来并且大量的法律根据市场经济的需要而得以修改之后，执法难成了令人头痛的问题。根据最高法院的统计，截至1999年6月底，全国未执结案件已达85万多件，涉及标的金额2 590多亿元。抗拒、阻碍、干预人民法院依法执行的问题相当突出，暴力抗拒执行事件时有发生。执行难有各方面的因素，其中一些地方和部门的领导从本地区本部门的狭隘利益出发，以言代法，以权压法，滥用权力，非法干预人民法院执行活动，是最主要的原因。

到目前为止，虽然全国人大及其常委会在国务院、地方人大及其常委会和各级地方政府的配合下，进行了多次执法检查活动，但是问题依然存在。建设法治政府的进程，虽然与市场政府的建设同步进行，但要比市场政府的进程困难得多。8法治政府的建设，不仅涉及到正式法律制度的建设，还涉及到一系列的法律制度的实施机制，更涉及到与法律制度和实施机制相关的习惯和民情的培养。法律制度建设可以在短期内通过拷贝获得，但是强有力的实施机制和深厚的法治习惯和民情的培养，却需要较长时间的努力。西方国家法治政府的建设有上千年的历史，在有数千年人治传统的中国要建设法治政府，虽然有西方国家的经验可以学习，不需要花费上千年的历史，但也一定是一个比较长期的过程。但是，困难并不意味着要放弃行动。在短期里，强化执法的决心和力度，维护法律的严肃性；尽可能以法律和规则来替代政策性的措施；稳步发展律师队伍，促进法律的执行；加强法制教育，提高各方面的法律意识；通过新闻途径，给违法行为给予曝光；运用司法途径，惩治公共权力的滥用，尤其是司法权力的滥用等，无疑有助于加快法治政府的建设进程。

三、分权政府

第三，有效政府应该是一个分权的政府。这对于一个大国的政府来说，尤其如此。孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。”9要使一个大国免于因内部的不完善而被摧毁，就需要建设适当的制度，来配置权力，避免过分集权和过分分权。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府，可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权的政府，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。10这说明，实行分权政府，鼓励自主治理，不仅是可欲的，而且是有效的。亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府现代化的第二大挑战是如何实现分权的目标，不仅改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状况，而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。11

在历史上，中国一直是中央集权的巨型国家，它很少为外族所消灭，却经常因为内部的原因而分崩离析，即使无法抵御外族的侵略，其原因也是因为内部的腐败无能所致。1949年建国后，中央集权的趋势不仅没有减弱，反而因为计划经济的建设，而使得历史上的中央集权趋势得以进一步加强，达到了前所未有的集权程度。中央集权的弊害也随之达到了极大化，文革末期整个经济陷入崩溃的边缘。鉴于高度的中央集权的危害，中国政府一直在寻求权力下放的改革，希望发挥中央与地方两个积极性。但是，在1978年以前，这一改革由于缺乏适当的制度基础，总是在“一放就乱”、“一乱就收”、“一收就死”和“一死就放”中循环。

1978年以来，简政放权是主流，虽然也有若干次的集权回潮，但是总体上却是分权多于集权。到目前为止，通过多次简政放权的改革，各级地方政府已经取得了大量的权力。1998年，中央政府机构改革，已经把100余项职能下放给了地方政府。省、地、市政府也将通过地方政府职能改革，把许多职能下放给下级政府。但是到目前为止，中央集权与地方分权关系的处理尚未有一个确定的原则。发挥中央和地方两个积极性的原则是一个难以操作的原则，很容易根据迫切的需要，灵活地收权和放权，结果就会不重视中央与地方政府之间的适当的制度建设，做到把所有应该下放的权力下放给下级政府，让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。解决的办法，首先要从观念上确定原则，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上。同时，通过村民自治制度的建设，通过地方区域性政府组织法、城市政府组织法、乡镇组织法来使现行地方组织法具体化，厘清各级政府的关系，建设鼓励地方自主治理的制度基础，即分权政府的制度框架。然后在此框架的基础上，通过行政、法律的途径，来解决各级政府之间的权限的冲突。以持久的可预见的制度，而不是以权力，也不是以短期的迫切需要，来确定各级政府之间的关系，有利于解决长期难以解决的权力过于集中的弊端，也有利于简政放权改革的成功。同时，也有利于培养中国大一统社会所缺乏的自主治理的传统。最后，要看到分权是各个方面的，并非一定是行政上的分权，行政上的分权需要有相应的政治和财政责任的分权，需要通过多层次的民主政治制度确立各级政府的政治责任，否则分权也是“集权的分权”，最终必将走向重新集权，陷入集权与分权来回摆动的循环。

四、民主政府

第四，有效政府也应该是一个民主的政府，或者说是一个充满竞争活力的政府。在此，民主未必一定要人民当家作主，完全控制政府官员，让政府官员成为名副其实的公共仆人，因为从实践上来看，公民当家作主、完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力，导致大政府，也易于导致许多学者所说的“民主的暴政”，结果就会像拉丁美洲的民主国家那样陷入债务危机，也可能像印度那样，政府无法抵制特殊利益集团的压力，难以节省公共开支，推行市场化的变革，更可能因为民主负担过高，而导致实际上普遍的政治冷漠，给少数人假借民意独行专制的机会。实际的民主，应该是公民负担得起、也愿意负担的民主，是支持有限政府，并以依宪治政和依法行政为框架，以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益集团的偏好。在这种低要求同时也是低成本的现实的民主制度下，公民有更多的选择机会，使得政府官员在竞争的激励下，有效降低施政成本，提高效率。

在中国，建设民主政治的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度。目前，地方政府中，乡镇级和县级人大代表的选举已经实行直接选举。在已经实现直接选举的情况下，中国地方政府可以开始加强民主政治责任制度的实践，使地方政府领导班子向县人大及其常委会承担更大的政治责任。中国地方政府政治责任制度，一是要保证县政府有足够的公共权威，二是要保证县政府能够履行切实的政治责任，三是要保证政策制定，尤其是政策执行的质量。进一步加强地方政府人大及其常委会对地方政府领导班子(即县政府内阁成员)的监督，并切实落实地方政府领导班子的个人责任以及集体责任。在最近10年里，许多地方发明了加强县级人大及其常委会对县级领导班子的监督措施，如工作评议制度。有必要进一步进行制度创新，使已经有的加强县政府领导班子政治责任的安排制度化，并进一步开拓加强其政治责任的制度安排。在地方民主发展的基础上，在时机成熟时，中央政府也可以实行普选，从而建设全国性的民主。

五、制度组合

当然，中国有效政府的制度平台的建设是一个复杂的过程。因为有效政府的制度平台要素不是独立的，任何一个方面的变革，如果缺乏其他方面的相应变革，实际上是难以成功的。首先，如果没有民主、分权和有限政府的支持，法治政府就很容易因为专制、集权和政府职能没有限制而难以成功，即使有所成就，也易于退化为人治政府。没有法治，是悲惨的；但有了法治，也可能是悲惨的世界，雨果的《悲惨世界》就说明法律和习俗也可能是压迫性的。12中国历程也说明了法治政府不可能单独成功。在50年代，中国政府就致力于法治政府的建设。但是，这一建设进程很快就因为计划经济建设、政治权力的日益集中、民主制度建设的滞后而中断。1978年以来，中国政府职能逐渐开始市场化的建设，权力日益下放，但是由于缺乏民主建设、法治政府建设的配套，民主控制缺位、法治监督缺位，导致了日益严重的权力滥用和腐败问题。在政府职能没有市场化条件下进行法制建设，其结果就是法制建设为计划经济服务，于是1992年后要建设市场经济，先前制定的许多法律都需要推倒重来。即使到目前为止，中国法治政府还因为政府职能转变尚未完成、民主监督不完善、分权缺乏制度保障等制度平台的缺位而出现严重的司法腐败问题。

其次，民主政府如果没有有限政府、法治政府和以自治为基础的分权政府的制度支持，也难以建设成功，即使有所成就，不是易于退化为专制政府，就是难以造福于社会，支撑持续的经济增长。比如，拉美一些国家和印度等民主政治的实践表明，如果没有有限政府的制度框架配套，民主很可能因为鼓励过分的公共开支而不利于经济增长。迈克尔·麦金尼斯和文森特·奥斯特罗姆也从理论上说明了民主具有其内在的不稳定性，民主只有以自主治理的制度为基础，才能克服其脆弱性。13许多政治学家更证明了，如果没有宪政的制约，民主政府很容易退化为民主的暴政，最终走向专制政府。法国大革命的实践就证明了这一点。

第三，分权政府，如果没有法治、民主、市场的制度支持，同样难以取得成功。许多国家的实践表明，没有健全的法治框架、没有健全的民主制度和比较完善的市场制度，分权很容易遭到失败，最后重新走向集权，最后在导致僵化的集权与导致纷乱的分权之间来回徘徊。在这些方面，中国也有相当的教训。在中国，高度集权的弊端已经为各方面所认识到，但是权力下放的变革由于没有法律框架而变得有相当随意性，下放的权力在上层放松控制的情况下由于没有各个层次的民主政治制约给以补充，也因为市场不完善，权力干预市场的机会大量存在，使得下放的权力往往被滥用，致使腐败日益普遍，不得不通过高度集中的权力来重新强化控制。

最后，有限政府，如果没有法治、民主和分权的制度支持，同样易于难以成功，也比较易于退化为无限政府。因为任何权力都有自我扩张的倾向，任何人一旦拥有权力，都会不自觉地沾染上“重要感”、“万能感”的幻想。在有宪政制约、法律制约、民意制约和分权框架制约的情况下，权力还有自我膨胀的倾向，更何况不存在这些制度制约之时了。第二次世界大战后，许多国家，包括发达国家在内，都大大扩大了政府职能，建立了无所不包的所谓社会保障体制，建立了系统的管制体制，从摇篮到坟墓，管制公民的生活。这一扩张的进程，是在诸多制度框架存在但是逐渐失效条件下导致的。从有限政府，变成全能政府，最终使得像瑞典那样的国家背上了沉重的财政包袱，至今依然难以有效解决该问题。在中国，由于法治不健全，民主尚未得到发展，分权也往往没有落实到制度上，其结果就是有限政府的进程一直难以有实质性的进展。只是因为财政能力的约束，才使得政府职能有所收缩。

制度平台的四个关键因素相互之间互为依赖，其任何一个方面的进步，实际上都是难以独自取得的，即使取得了也难以持久。这四个制度因素本身都有其对立面，法治政府与人治政府相对、民主政府与专政政府相对、分权政府与集权分权政府相对、市场(有限)政府与计划(无限)政府相对，这四个相对的因素各自构成相互对立的制度平台，我们不妨称前者为现代政府的制度平台，称后者为传统政府的制度平台。从政府职能规范与规模来看，前者往往是小政府，后者则往往是大政府。

在传统政府制度平台中，法治政府、民主政府、分权政府和市场政府没有任何生存的余地，有的也只是起到局部的补充的作用或者摆摆门面的作用。在1978年改革前，我们有宪法、也有法律，有人民代表大会、也有选举，有权力下放的改革，也有地方的积极性，有小商小贩的活动，也有货币和商品，但是这一切的作用都是有限的，宪法和法律是斗争的工具，人大是橡皮图章，选举是走形式，权力下放往往是“一放就乱”，地方积极性往往变成地方主义，小商小贩一直是资本主义的尾巴，虽然为人民生活所需，但一直处于被打击的地位。其结果就是政府机构林立，人员臃肿，行政效率低下，经济停滞，道德败坏，整个社会处于不发展的状态。

1978年以来，中国政府开始建设市场政府、法治政府、民主政府，继续进行分权政府的建设。这一进程到目前远没有完成，但是20多年来中国经济迅猛发展的事实说明，中国政府的系统的治道变革是值得的。由市场政府、法治政府、民主政府、分权政府构成的现代政府制度平台，要远远优越于由计划政府、人治政府、专政政府、集权政府所构成的传统政府制度平台。在市场政府制度下，各个方面不再依靠政府，而是依靠自己，来争取自己的幸福；在法治政府条件下，所有人的机会主义损人利己行为的激励得以遏制，有钱者不能滥用权力，有权者正当用权，有力者也不再滥用体力，知识资源得到应有的地位，道德得以重建；在民主政府条件下，公民的偏好得以自由地表达，公共利益不再抽象得一无所有，而变成与每一个公民的具体利益有关，政治家承担起适当的政治责任；在分权政府条件下，公民得以自主治理自己的事务，各级政府适当负责本辖区的公共事务，公民之间的冲突、社群之间的冲突、各级政府之间的冲突，通过适当的冲突解决机制，得以适当的解决。在这样的制度平台中，政府不仅会具有技术效率、配置效率和制度效率，而且还会具有很高的动态效率。建成了这样的制度平台，我们就可以实现古代学者荀子所说的理想境界了：“强本而节用，则天不能贫；养备而动时，则天不能病；循道而不贰，则天不能祸。故水旱不能使之饥，寒暑不能使之疾，祆怪不能使之凶。”荀子的意思是，我们只要有了“本”，有了“备”，并循道行事，那么什么天灾鬼怪都奈何不了我们。只要我们有了有效政府的制度平台，我们就有了本和备，水旱、寒暑、祆怪，又能奈我何呢？

六、无休止的进程

当然，要建设理想中的有效政府制度平台并非是人力所能够及的。在现实生活中，即使已经具有很高效率的西方政府来说，也在实施治道变革，努力建设其有效政府的制度平台。新西兰、英国、美国、欧洲各国、日本等发达国家，自70年代以来就开始了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的变革。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等；政府行为的法治化主要是解决法律管制过分，解除过分的法律管制，从过分的法制回归法治的进程；政府决策的民主化，主要表现在在传统普选制度、政党政治和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等；政府权力的多中心化，主要表现在执行局变革、提高地方自治水平、还权于社群等。就目前来看，这一变革尚未完成，并且显然是一个比较长期的过程。14许多发展中国家，也在进行类似的变革。显然，世界各国对其政府的有效性都不太满意，希望通过变革，寻求更有效的政府，以更低的社会总成本提供更好的政府服务。并且人们发现，治道变革虽然是一个系统的进程，任何独立的要素变革，都难以取得很好的成就。但是，这并不意味着局部的变革是无效的，就如世界银行的报告所指出的：“即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化，带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。”15当然，并非任何变革都有助于有效政府的建设，即使政府能够采取的微小步骤也是如此。有效政府的制度平台建设是可欲的，但是从传统的无效政府的制度平台走向有效政府的制度平台的治道变革，却往往是充满荆棘的，它是一个长期的、艰难的、政治上十分敏感的任务。许多政府想改革，却错过了改革的时机，等到真的要改革的时候，却已经没有能力进行改革了，因为该政府已经失去了政治能力，为新的政府所取代，或者整个国家已经陷入了战争。对于中国政府来说，最为幸运的是，我们抓住时机，经过了20多年的变革，并且已经取得了一定的成就。并且到现在为止，变革中的政府，依然掌握着变革的主动权，虽然我们面临的问题很多，但是通过坚持不懈的努力，充分发挥各方面的积极性，再加上以学习其他国家变革实践的经验和教训，完全可以在相对来说比较短的时间里，取得较好的有效政府建设成就。过去的20年我们取得了惊人的成就，但是就如一位外国学者所说的，“过去20年中国经济的发展并不一定意味着中国将来还会增长得这么快。对于大多数国家来说，过去的增长毕竟不能说明未来的情况。”16但是，如果我们注意建设有效政府的制度平台，未来的继续持续增长就会有较高的保险系数。可以这样说，有效政府制度平台的建设，直接关系到中国在21世纪的命运。

总之，有效的政府对于持续的发展来说是必不可少的。但是，有效的政府绝不只是技术上有效的政府，还应该是具有配置效率、动态效率，尤其是具有制度效率的政府。在衡量政府绩效时，不仅需要考虑到政府的技术效率，还需要考虑到政府的配置效率、动态效率，尤其是其制度效率。从长期来看，政府的制度效率或者制度能力，比政府的其他效率或能力更为重要。政府职能的界定、政府权力的划分、政府行为的法治、政府决策的民主水平，都体现了政府的制度效率水平。世界银行的一份报告《新世纪的发展挑战：2020年的中国》说，在2020年，中国可能有两个前景，一是“中国僵化症”发作，中国依然是低收入的国家，农村地区的极度贫困将会增加，城市也会出现贫困，落后省份只有在遥远的将来才能消除贫困，穷人和名流共同生活在城市里，名流左右法律和制度为自己服务，城市成了火药桶，外国投资减少，贸易摩擦和报复增加，国际贸易陷入困境。二是持续发展的前景，那时中国是一个有竞争力的、充满关怀的、自信的、已经消除了今天意义上的贫困的、能为孩子们创造美好健康未来的国家。中国究竟会走向哪个极端呢？显然这取决于进一步变革的努力。17着眼于多维度的效率标准，持续地进行政府的治道变革，建设现代政府的制度平台，在长期意义上投资于制度效率的提高，势将有利于中国经济、文化、政治在21世纪的持续发展。到目前为止，中国政府的治道变革进程已经进行了20年，并且已经取得了可观的收益。这一变革进程将是无休止的，“历史不会终结”18，因为技术、人情等环境是变化的，政府的治道需要不断地适应这些变化，才能改善自身的技术效率、配置效率和制度效率，并具有动态效率。目前，中国政府尤其需要注意治道变革各个方面的协调，并且还需要做好充分的准备，虽然我们可以努力做得更好，但我们永远难以事事如意，彻底终结治道变革的历史。