今年2月，经国务院批准，宁夏回族自治区撤销陶乐县建制，该县的月牙湖乡划归银川市兴庆区，县城改为陶乐镇，与另外两乡一并划归平罗县。

这显然是正确的决定，因为陶乐县只有3.2万人口，下属三乡一镇，财政供养人口2440人，2003年财政收入只有500多万元，但财政支出却有8000多万，基本靠上级财政补助。撤掉陶乐县，估计可以减少行政成本3000多万元，这显然有利于降低行政成本，减轻人民负担。

不过，陶乐县撤销后，却撤出了各种各样的意外：陶乐宾馆客源剧减，餐饮业营业量减少一半，汽车维修业陷入窘境，新建楼盘成了空盘。这些意外，凸现了行政经济的特色：行政级别升，经济迅速繁荣；行政级别降，经济迅速萎缩。

不过，最大的意外还不是经济的衰退，而在于陶乐县历年积欠的巨额债务负担终于浮出水面：

截至2004年1月底，原陶乐县各单位账面共形成各类债务9142.9万元。

对此，曾任陶乐县委书记的现任平罗县委书记王静都说：“连我也没想到会有这么大的债务。”

《中华人民共和国预算法》第三条明确规定，各级政府预算应当做到收支平衡。第二十八条更明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

法律有明确规定，为什么陶乐县在每年只有500多万财政收入的情况下，欠下了9142.9万元的债务呢？

根据《瞭望东方周刊》新近发表的文章提供的资料，以及中央电视台社会记录节目和《南方周末》有关报道的内容，可以发现有如下具体原因：

政府欠债修建办公楼；欠债修政绩工程；没有资金完成上级硬性任务欠债完成；办公和吃喝招待费用严重超出预算，其中公车引起的债务每年就达到上百万。

这些原因都是操作意义上的具体原因。根据这些原因，具体的对策也是显然的：政府不得欠资修建办公楼，不得搞政绩工程，上级的任务应该根据资金实力来完成；实行公车和相关职务消费改革，精简不合理开支。

不过，在制度学者看来，除了操作意义上原因之外，还有集体层次上的原因，这至少涉及到两个方面的关系：

上级与下级的关系问题：上级的干部考核，往往只看表面政绩，不看内在的成本；上级往往下达很多硬性的任务，却没有给与相应的财政支持。再加上中央适当集中财权，省级政府也适当集中财权，地方政府的财力下降，但事情不减。这迫使各级下级官员为了政绩，举债做政绩工程，或者做了政绩工程后把负担转移给工程队和民工。

地方政府权力单中心配置的问题：核心领导对下掌握了几乎是全部的权力，对上则承担了几乎是全部的责任。这使得一级政府的财政收入和支出，缺乏立法监督，缺乏司法约束，财政预算方面的法律，违反了，也没有相应的制裁，哪怕仅仅是约束。

一般来说，在操作层次上的问题，人们往往建议通过强化行政监督，通过集中财力，集中项目审批权等方式来得以解决。但如果在集体层次上思考，这些解决方法，虽然可以在一定程度上解决操作层次上的问题，但这些办法，往往进一步加剧了集体层次上的权力不对称所导致的问题。其结果就是，越努力，表层的问题解决了，但深层的问题没有得到解决，一旦解决问题的意愿放松，或者相应的行政成本难以持续支付，深层的问题马上就会暴露出来。

所以，制度学者强调在操作层次上来针对性地解决问题，更强调在制度层次上来解决集体层次上的问题：

理清上下级关系。上级的政绩考核，只限于上级的事务；上级的任务，需要有适当的财政保障；各级政府的财权和事权应该对称。在上级考核的基础上，重点考核各级政府的地方公共服务的绩效，尤其是考核公民对于地方官员的满意度。

理清立法权、行政权、司法权的关系，改变行政权主导财政收入和支出的状况，明确违反预算法的政治责任和法律责任，发挥人代会和法院的监督作用，从而真正建立公共财政机制，在制度上杜绝地方政府借债运作的漏洞。

当然，更重要的是，这些制度上的变革，一定要把相关的政治责任、法律责任，乃至道义上的责任，落实在特定的官员身上。一旦官员没有履行政治责任，人代会就可以启动程序予以弹劾；一旦官员没有履行相应的法律责任，检察官就可以启动司法程序，对其进行渎职调查，并由法院进行审判。如果没有履行责任，还可以继续为官，继续升官，这样的制度，自然也就形同虚设了。