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从制度上思考陶乐的巨额债务

今年2月,经国务院批准,宁夏回族自治区撤销陶乐县建制,该县的月牙湖乡划归银川市兴庆区,县城改为陶乐镇,与另外两乡一并划归平罗县。

这显然是正确的决定,因为陶乐县只有3.2万人口,下属三乡一镇,财政供养人口2440人,2003年财政收入只有500多万元,但财政支出却有8000多万,基本靠上级财政补助。撤掉陶乐县,估计可以减少行政成本3000多万元,这显然有利于降低行政成本,减轻人民负担。

不过,陶乐县撤销后,却撤出了各种各样的意外:陶乐宾馆客源剧减,餐饮业营业量减少一半,汽车维修业陷入窘境,新建楼盘成了空盘。这些意外,凸现了行政经济的特色:行政级别升,经济迅速繁荣;行政级别降,经济迅速萎缩。

不过,最大的意外还不是经济的衰退,而在于陶乐县历年积欠的巨额债务负担终于浮出水面:

截至2004年1月底,原陶乐县各单位账面共形成各类债务9142.9万元。

对此,曾任陶乐县委书记的现任平罗县委书记王静都说:“连我也没想到会有这么大的债务。”

《中华人民共和国预算法》第三条明确规定,各级政府预算应当做到收支平衡。第二十八条更明确规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。

法律有明确规定,为什么陶乐县在每年只有500多万财政收入的情况下,欠下了9142.9万元的债务呢?

根据《瞭望东方周刊》新近发表的文章提供的资料,以及中央电视台社会记录节目和《南方周末》有关报道的内容,可以发现有如下具体原因:

政府欠债修建办公楼;欠债修政绩工程;没有资金完成上级硬性任务欠债完成;办公和吃喝招待费用严重超出预算,其中公车引起的债务每年就达到上百万。

这些原因都是操作意义上的具体原因。根据这些原因,具体的对策也是显然的:政府不得欠资修建办公楼,不得搞政绩工程,上级的任务应该根据资金实力来完成;实行公车和相关职务消费改革,精简不合理开支。

不过,在制度学者看来,除了操作意义上原因之外,还有集体层次上的原因,这至少涉及到两个方面的关系:

上级与下级的关系问题:上级的干部考核,往往只看表面政绩,不看内在的成本;上级往往下达很多硬性的任务,却没有给与相应的财政支持。再加上中央适当集中财权,省级政府也适当集中财权,地方政府的财力下降,但事情不减。这迫使各级下级官员为了政绩,举债做政绩工程,或者做了政绩工程后把负担转移给工程队和民工。

地方政府权力单中心配置的问题:核心领导对下掌握了几乎是全部的权力,对上则承担了几乎是全部的责任。这使得一级政府的财政收入和支出,缺乏立法监督,缺乏司法约束,财政预算方面的法律,违反了,也没有相应的制裁,哪怕仅仅是约束。

一般来说,在操作层次上的问题,人们往往建议通过强化行政监督,通过集中财力,集中项目审批权等方式来得以解决。但如果在集体层次上思考,这些解决方法,虽然可以在一定程度上解决操作层次上的问题,但这些办法,往往进一步加剧了集体层次上的权力不对称所导致的问题。其结果就是,越努力,表层的问题解决了,但深层的问题没有得到解决,一旦解决问题的意愿放松,或者相应的行政成本难以持续支付,深层的问题马上就会暴露出来。

所以,制度学者强调在操作层次上来针对性地解决问题,更强调在制度层次上来解决集体层次上的问题:

理清上下级关系。上级的政绩考核,只限于上级的事务;上级的任务,需要有适当的财政保障;各级政府的财权和事权应该对称。在上级考核的基础上,重点考核各级政府的地方公共服务的绩效,尤其是考核公民对于地方官员的满意度。

理清立法权、行政权、司法权的关系,改变行政权主导财政收入和支出的状况,明确违反预算法的政治责任和法律责任,发挥人代会和法院的监督作用,从而真正建立公共财政机制,在制度上杜绝地方政府借债运作的漏洞。

当然,更重要的是,这些制度上的变革,一定要把相关的政治责任、法律责任,乃至道义上的责任,落实在特定的官员身上。一旦官员没有履行政治责任,人代会就可以启动程序予以弹劾;一旦官员没有履行相应的法律责任,检察官就可以启动司法程序,对其进行渎职调查,并由法院进行审判。如果没有履行责任,还可以继续为官,继续升官,这样的制度,自然也就形同虚设了。

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