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关于当今中国的利益集团问题(1)

——毛寿龙教授访谈录

[导言:任何一个国家或民族发生重大历史变革进程中,都不可避免地受到不同利益集团的影响。重大社会变革的背后,实质上是不同利益集团之间为维护自身利益而以不同方式进行的激烈争斗。对于中国二十多年来的由中国共产党自觉自主进行的、以经济改革为主导的整个社会大变革,则是人类社会演进史中一段非常特殊的历程,特殊就特殊在这是既得利益集团发动的旨在从根本上保护自己而又不得不针对自己进行的改革,这一漫长的改革实在是非常艰难、痛苦,却又成就“非凡”。那么,到底如何观察和认识不同利益集团在中国改革大潮中所扮演的角色和发挥的作用呢?香港环球经济电讯社(GEDA)财经分析师、记者郭哲日前特别约请到了著名专家毛寿龙教授,并与之就此问题进行了访谈。(毛寿龙教授简介:政治学博士,中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师,制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员,北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。)]

GEDA:毛教授,关于利益集团这个话题,现在人们谈论的是比较多了。最早研究利益集团的应该是美国,早在十八世纪,美国的一些政治学家就注意到美国社会中出现了利益集团,并开始研究这些利益集团在政治和社会中的作用。但到底什么是利益集团?他们对整个社会有什么样的作用?现在人们也还是有很大分歧。被称为研究利益集团“第一个最重要的美国理论家”的詹姆斯·麦迪逊对利益集团作出了这样的论述:为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民,把他们的利益建立在损害公民的权利或社会公共利益的基础上。您是否同意他的这种观点?

毛寿龙:我并不怎么赞同这个观点,它有很强的倾向性,把利益集团完全定义为损人利己的。应当认识到,维权型的利益集团、维护公共利益型的利益集团和瓜分型的利益集团是不一样的,这与产权有关系,与政治经济状态有关系。人类历史上最早出现的利益集团是掠夺性的,他不讲手段,像成吉思汗那样的、像三国演义里的,也可以说是一种政治军事集团,是在政治缺乏稳定,没有和平的情况下形成的,但这在和平时期都是非法的,往往表现为黑社会。现在我们所说的很多利益集团,一般都是为了自己的好处,结成不同规模的集团,然后想方设法攫取一些利润,比如说开发商勾结起来,垄断房价,而且争得政府批准,房价现在是5000元一平米,按照市场价格,可能会下跌到4000块钱一平米,这时候开发商就联合起来不降价,并且说从今年开始不盖房子了,而且和政府说好,你不要再批地了,新的项目不要建了,还是维持五千块钱的价格,他就可以挣一千块钱,坐享其成。其实,还有好多各种各样的利益集团,利益集团应该是有所区分的。

GEDA:如果我们简单的分为强势利益集团和弱势利益集团的话,是不是强势集团一般都是比较有组织的,他们会主动性地组织成一个集团来维护自己的利益,而弱势集团往往比较被动而没有组织性。

毛寿龙:的确如此。从这个角度来看,可以说政府是最强大的利益集团。如果缺少外部竞争、外部约束、缺乏内部的自觉性,政府有些部门会有非常强烈的动机去争取自己的利益最大化,在中国,人们往往把它叫作公共利益政府部门化。如果不受约束,军队、武警、公安等国家机关都可能成为利益集团。为了解决这个问题,1998年中国政府不让它们参与市场经济。还有政企分开之前,不同的产业、行业在很大程度上也是利益集团,他和政权越紧密就是越是一个利益集团,比如最近商业银行的改革过程就可以看到,一下子给它们输入450亿美元,应该说和利益集团也不是没有关系。我们国家的资产原来都是没有产权的,就好像无主土地一样,谁占了就是谁的,谁用就是谁的,产权证都没有。所以产权是很重要的,包括公房,盖的时候根据组织化程度和权力中心的远离程度来计算。再比如汽车产业是个民族工业,但也是一个利益集团,能从国家争取到好的政策。农民受到的保护程度就很不够,下岗工人比起农民来说比较有组织一点,但农民工不是有组织的,他们是靠自己,因为引起的问题太严重了,才受到国家和一些有识之士的关注。在中国还有一个特色,就是利益集团的利益和行政权力的远近、和国有资源的远近、掌握的多少有很大关系。对中国来说,要解决这个问题,不仅要发展市场经济,还要发展第三部门,更重要的是政府自身建设要抓好。充分竞争的市场制度,充分发达的第三部门,以及政府受宪政法治和民主制度的约束,可以比较好地遏制利益集团损人利己的本性,反而可以使其形成经济、社会和政治的基本活力。

GEDA:新中国是一直不承认在中国存在利益集团的,只是到了1988年,才在共产党的13届2中全会报告中第一次承认中国社会存在着不同的利益集团:“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。” 可以说当前的中国社会已经高度分化,出现了众多利益集团已经是不争的事实。很多学者都对社会的分化进行了研究,比如社会学家陆学艺就把当前中国社会分为了十大阶层。

毛寿龙:新中国成立后,我们在一般意义上的,市场经济意义上的或者说自由社会意义上的利益集团是不存在的,但是行政性、结构性的利益集团还是存在的。中央与地方、地区利益、行业利益、部门利益都是非常强的,改革开放过程中不同部门的收入是很不一样的,金融系统、法律系统的收入比别的部门高很多。

把阶层说成是利益集团是不对的,因为阶层不是有组织的。利益集团划分有很多种,可以分成政治性的,经济性的和慈善性的,还有学术性的。政治的是掌权的,经济的是抓钱的,慈善的是道德的,学术是为了求知的,这几个领域的利益集团事实上都存在,这是一种分法。除此之外,还有宗教团体等,其实人们有什么生活,就有什么利益集团,而且这种利益集团有时候和政府是有关系的。

利益集团作为一种政治、经济和文化性的社会现象,都是可以研究的,在这个意义上我们可以探讨政治是什么,在我看来,它是在政治上尽可能地去利用强制权力去损人利己。有时候是损人还不利己。两派的政治斗争斗什么,就是要抢占有利地形,我抢到的虽然没用,但是只要让你没抢到就行。当然,除此之外,还具有互惠性的经济利益集团,还有以各自的共同兴趣为基础的文化性的利益集团。后者更多地体现为服务性和自愿性。

GEDA:现在很多人还是习惯于把中国的利益集团分成简单的两大类,一种是强势群体,一种是弱势群体,比如清华大学的孙立平教授,他就认为强势群体由政治精英、经济精英、知识精英组成,而且彼此之间形成了一种互相勾结、联合之势,弱势群体包括农民和工人,他们根本无力维护自己的利益。

毛寿龙:这是一种研究方法,很难说他们是利益集团,无论是弱势群体还是强势群体一般来说都是群体,是没有组织的,与有组织的集团还是有区别的。强势和弱势,是从影响力的角度来说的,他们实际上是用政治分析方法在分析利益集团。而且这只是其中的一种分析方法。政治学里对利益集团的研究还有一种方法,认为公共利益是通过利益集团的相互主张、相互批评、相互冲突斗争及相互磨合然后体现出来的,本来是没有公共利益的,但几个人或通过协商,或通过互动,慢慢地产生共同的利益。集团之间的相互竞争产生公共利益,你表达意见,我也表达意见,先表达再综合最后变成公共利益,所以,利益集团具有公共利益效应。在这个基础上,有一种规范的理论,认为公共利益一定要包含每一个人的利益,就好像我们整个国家的资产,既包括大家共同的财产,也包括每个人兜里的财产,每个人兜里的财产和大家共公的财产是有关系的,比如社会“空气”好了大家钱就都值钱了,“空气”黑乎乎的钱就都贬值了,环境不好,狂风下雨,甚至爆发战争,搞不好大家全完蛋,兜里还能有什么钱?所以公共利益和个人利益是密切相关的,一个抽象意义上的共同利益,既包括共同的利益,也包括大家兜里的小利益,这种小利益和公共利益也是有关系的。

GEDA:我们知道您对制度学有着深入的研究,我看到一个资料是,新制度学派认为:从静态上看,制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的,而强势集团之所以能够决定制度演进的方向,又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持,或通过赎买,或通过强制。您同意这个观点吗?

毛寿龙:这主要是因为公共利益往往是和强势利益集团联系在一起的,比如说一个村,谁会去修马路?有汽车的人会去修马路。所以我们说公益物品、公共物品的提供往往是和强者的需求有关系的,就是说公共利益和强势利益是一致的,但是这个利益又是大家都可以分享的。在乡里面要防土匪的时候,都是富人出钱买枪,穷人出力,这形成了一种合作,大家都得到了安全,因为土匪来了,不管你穷人富人他都要抢。所以公共利益往往倾向于强势的利益集团,但强势的利益集团掌握规则制定规则的时候,如果只制定完全有利于自己的规则,这个强势利益集团绝对是要完蛋的。我认为,对于强势集团来说,保护不了弱者等于保护不了自己,因为强者的地位是变化的,而且变化太快了,不可能今天你是强者,就永远是强者,有可能这一代是富人,下一代是穷人,也有可能这今天是穷人,明天就变为了富翁,什么都是有可能的。

GEDA:理论上确实是这样,但现实情况好像并不是如此,强势群体在维护或者说攫取自己的利益的时候,几乎完全不考虑弱势群体的利益。

毛寿龙:这确实也是一个事实,所以,不能仅仅依靠强势群体的自觉,还需要制度设计,而且还要让弱者能够通过正常的渠道参与规则的制定,让强者相互竞争相互约束。我个人认为,解决冲突的办法是靠政治制度,包括人权、弱者的权利,你只有保证了弱者的权利和利益,才能真正地保护强者的利益。但是现在问题就在于,比如像在拆迁的问题上,明显就是政府和开发商是强势,开发商和政府有些部门勾结,然后剥夺市民,这不是制度变迁,这压根是为了自身利益去制定规则,但这样的规则是会出问题的,政府这样的政策是不可能持续的,因为土地会有卖光的时候,你不可能总是去卖人家的土地,去争夺人家的土地来补充财政收入,你的财政会越来越空,而且那么多的大广场、大马路,你要把它维护起来,维护费用是很高的,从政府的角度讲,这是一种很难持续的方法,所以政府会改变这种制度。对企业来讲,这也并不是一个好的制度,现在房地产富商很多,但几乎成了众矢之的。一旦结果不好,政府和企业都会有动力来修改原来只有利于自己的制度规则。所以,完全不考虑弱势群体的利益是不可能的。所以强者如果要制定完全有利于自己的规则,除非你总能控制局面,但现在是谁也不可能让你控制局面了,市场经济有个好处,就是强势是不固定的。在这种情况下,仅仅有利于强势群体的规则是不可持续的,而从长远来看,可以形成超越强势利益和弱势利益的有利于公共利益的制度。

GEDA:但现在一些情况是很多人由弱势变为强势之后,往往就完全不考虑弱势群体的利益了。《中国农民调查》中就提到一个真实的案例,是为了报复农民上访还是别的什么原因,某一县的领导率领100多个警察和武警,带着机枪,把一个村子团团围住,见人就打,往死里打,老人、妇女和孩子都不放过。我们且不说县领导怎么样,你看那些警察和武警,他们很多就是农民的儿子,面对父老乡亲,他们怎么就狠心下得了那么毒的手?

毛寿龙:我们并不能保证一个社会的冲突形式都是和平的,《中国农民调查》反映了其中一种状况,这种状况就是表明已经到了一种极端,而且是对谁都没好处的一种极端。所以我认为,你既然是精英,你就要在制定规则的时候一定要照顾到不同群体的利益,这样才有利于保护自己发展自己。土匪自己制定规则,枪就是规则,你给他钱就是规则,随他说了算,从来不顾国家的法律,过去叫做王法。但这样的土匪连下一代都养育不出来,因为他只要生孩子就得种地,就得坐下来,那时就只好任人宰割了。所以土匪只顾自己利益、不管别人生死的那种规则,那种行为方式,是活不长的。你所说的那些人,即使能够称“雄”一时,杀人杀得痛快,但接下来就该有人来杀他们了,否则真的无法无天了。当然,如果“土匪”做得特别好,也就是说,考虑了自己的利益,也考虑了别人的利益,即使其制定的规则违反了法律,受益的当地老百姓也会拥护,一旦面临惩罚,也很可能因此而摆脱。比如说最近的民间企业家孙大午,在制定土规则方面他是有一点像“土匪”性质的,因为他不顾国家法律,集资办企业和公益事业,但由于他非常维护别人的利益,尤其是当地弱势群体的利益,人们都拥护他,所以孙大午的土规则虽然违反了国家的所谓金融方面的法规,但由于受到各个方面的拥护,最后虽然受到了法律的惩罚,但其惩罚也只是具有象征性意义。后来实际上等于没判刑,因为判刑了也缓了。所以对整个社会来说,对“土匪型”的利益集团是不用担心的,包括黑社会,只要揭露出来,制度跟上了就没有问题了。但是如果宏观制度很不稳定,土匪型的利益集团丛生,即使其中有些土匪是好土匪,整个国家也会变成“三国”时代,这时社会就进入了乱世,强势利益集团可以随便玩,对他们没有什么约束,唯一的约束就是受到更强大的强势利益集团的控制。由于整个社会陷入了乱世,经济陷入低谷,弱势利益集团遭殃,强势利益集团即使能够鱼肉乡民,其状况也好不到哪儿去。根据中国过去的经验,这样的乱世甚至可能会延续几百年。当然,任何人都不希望国家陷入这样的灾难。所以,我们需要想办法,来让整个社会避免进入这样的乱世状态。在这个方面,天下兴亡,匹夫有责,是很贴切的。当然,作为社会中的精英,作为社会的中坚力量,的确需要有智慧,为解决这样的问题作出更多的努力。

GEDA:现在很多强势利益集团相互勾结起来,利用各种合法和不合法的手段来影响政府的决策,甚至影响立法,这种情况似乎特别普遍。虽然中国已经有了《立法法》等法规,但中国很多法规实际上还是由相关政府部委制定,甚至很多垄断性的企业也主导着某些法规的制定,“政府利益部门化,部门利益个人化”的现象一直不能禁止。您认为如何才能较好的解决这个问题?

毛寿龙:这个问题的确比较严重。对此,可以有很多思考。在我看来,有一个比较好的制度基础是最重要的。而保护弱者的最好的方法,是保护每一个人的基本权利,比如保护个人的产权。很多人认为,保护产权是在保护富人的利益,其实不然,看似主要保护私营企业家的产权实际上更多的是保护了穷人的产权。在实际生活中,真正被大量剥夺产权的不是企业家,而是穷人,比如,有经济学家统计,由于没有产权保障,处于贫困地位的中国农民在计划经济时期通过“剪刀差”被剥夺了三千亿,而现在在征地的过程中大概被剥夺了两万亿,以前几十年才剥夺三千亿,现在10多年就被剥夺了两万亿。只要保护了每一个人的基本权利,尤其是财产权利,就可以限制强权再分配资源的能力,“政府利益部门划,部门利益个人化”,至少来个釜底抽薪。

GEDA:不过实际情况是,在土地问题上,农民和普通城市居民才可能受到比较大的约束,但是那些真正有权有钱的人并没有受到什么约束,像前不久东方大学城暴露出来的问题。

毛寿龙:这是一种政治格局,尤其是当前的法律还存在一些漏洞。在缺乏规则的社会里,刚开始是没有法律的,慢慢地大家知道如何让自己有利,要让自己有利,最好是让别人也有利,损人利己,往往是一时的,结果很可能是损人不利己,法律是在这样的冲突过程中产生的,制度也是这样演进出来的。

实际上,穷人也并非没有力量,一旦穷人被逼到了要死要活的地步,这时候穷人的力量就会比富人强得多,尤其现在资讯那么发达,几个人自焚,一个人被打死,一下子就改变了局面。现在穷人跳楼,媒体关心,富人跳楼,谁理你啊,反而会认为你精神有病,或者干了见不得人的事情。穷人的力量就在于他们被逼到了极处,所以富人千万别把穷人逼到极处。君子爱财,取之有道,可以有很多解释,让穷人也有利可图,可以说也是其中的有道之一。

有权有钱的人在制定规则的时候有很多优势,但真正稳定且有利的规则,最好是大家一起来制定的规则。在一个行业内企业非常多的时候,大家会愿意制定一种规则,慢慢地会形成一种公共空间,这个公共空间的规则往往是有利于大家的。规则在桌子上制定的和在桌子下制定的是一样的。而桌面上的规则对大家都会有很多约束力的,即使是皇帝,虽然他有很大的力量,但他的力量在于他很少用这个力量,皇帝金口玉言,不能随便说话的。因为一说话,为了体现其权威性,就需要执行。而一旦执行出现了问题,就很可能影响其权威性。所以,有道的皇帝,往往很重视规则的普遍性,君子和平不同,朋而不党,大概也可以这样理解。

如果有权有钱的人,不让大家参与规则,往往在桌子下制定有利于自己的规则,这样的规则一出来会受到大家的批评,是没有力量的,除非用非常手段控制大家。当然,一旦失控,有权有钱的人,也会反过来受到非常的伤害。

GEDA:现在人们对于桌面上的规则好像并不怎么去遵守它,反倒是都在执行桌面下的规则,像现在比较流行的所谓的“潜规则”。

毛寿龙:现实确实是如此,但潜规则里的规则是对谁都有伤害性的,不管是强势群体还是弱势群体。不过潜规则一旦被提出,就相当于把潜规则变成了显规则。在我看来,潜规则就相当于吸血鬼,吸血鬼不见阳光,永远活着,而且非常有力量,见谁就吸谁的血,但一见阳光,立马烧成了灰,消失了。所以,要改变潜规则的问题,首先是要把潜规则变成显规则。桌面上和桌面下的问题,根本的解决办法是把桌子掀掉。

GEDA:强势利益集团可以影响政府决策甚至立法,但弱势群体却不可能办到,这是否会使中国社会阶层进一步分化?不能否认的是,中国现在的很多改革都是让少数人获益,而让大多数人背负改革成本,这是否是由于既得利益集团在作祟?

毛寿龙:如果长此以往,的确可能出现你所说的这个趋向。让少数人获益,让大多数人背负改革的成本,这对于社会协调发展是非常不利的。

不过,这个局面是可以改变的,并不一定是不可改变的宿命。比如,英国当年私有化改革的时候,国有企业的利益集团主要是工会会员的工人,大家都认为私有化得益的应该是资本家,工人会有所损失,因为一改革,工人就可能失业,而工会的力量特别强大,可能会阻碍改革,因此撒切尔夫人想了一个办法,就是直接把那些企业以便宜的价格卖给工会会员。企业一上市,股价上涨,工人就得到好处,资本家也得好处,政府也得到好处。这样工会就失去作用了。刚开始工人大罢工,但后来工党上台了以后,想把这个私有化改回去,但改不回去了,因为工会不听他的话了。

这说明,既得利益集团可能会使公共政策偏向其集团利益,但政府政策得当,可以使其消极作用最小化。

GEDA:中国的情况和英国不同,他们的工会有很强大的力量,但中国的工会却不是这样,有时候甚至是和工人对立的。企业搞改制,工人出钱买股份,买了后,大多数上不了市的什么都不是了,而少部分企业上了市,但一亏损,股价下跌,甚至被ST、PT,工人就什么都没有了。

毛寿龙:中国的工会虽说建立了,但是往往由老板控制的,这不利于保护工人的权益。最可怕的是政府权力和相关利益集团相勾结,不过强势利益集团如果有一种责任心,把这个行业做好、做大的话,就会形成一种正的力量,形成一种有建设性的规则。当然,在这个方面,政府也需要站在工人的立场上,制定有些有利于工人的政策,尤其是要保护工人的基本权益。企业破产,首先需要照顾工人的利益。与此同时,政府也需要对企业本身的治理结构进行严格的监管,让其决策结构能够反映工人的合理利益。

GEDA:中国有些情况很不好,包括人大代表的组成,占中国人口最大多数的农民、工人却没几个代表,那谁来为他们说话?

毛寿龙:的确如此。农民和工人的确缺乏代表。不过,在我看来,农民、工人进去后,也没什么地位,也说不上话,也不见得能够改变局面。不过现在有一种现象值得注意,企业家进去以后,关于农民的很多事情反而是他们在呼吁,弱势群体的很多事情反而是企业家在说,他们提的很多议案都是保护弱者的。这是一个好的现象。

就目前的情况来看,关键还是需要让农民和工人有比较现实的选择代表的权利,选择代表来代表他们的利益,而不是一定要有农民出身或者工人出身的代表。

GEDA:对,我想这主要是因为他们看到由于利益差别太大,弱势群体的强烈反抗,已经危及他们自身的利益。

毛寿龙:可能是这样的,但也不排除企业家有关心穷人利益的见识。即使按照你的逻辑,我们也可以说,保护弱者的利益就是保护企业家自己,政治家也是一样。新一届政府已经明显地认识到了这一点,包括以人为本的政策,以及政府自身建设、社会发展、行业协会的发展等,这些都是有利于朝正的方向发展,而不是变成一种掠夺性的危机,掠夺性的危机非常可怕。

GEDA:很多专家认为,随着渐进式改革的日渐深入,这种利益冲突会越来越激烈。其原因在于:一方面,“由外围到中心”的渐进式改革的思路决定了最有价值的交易资源的重新配置总是放在改革的后期即所有制改革阶段,而各利益集团争夺的焦点也在于最有价值的交易资源;另一方面,改革越深入,可供重新分配的交易资源也越来越少。在此情势下,各利益集团势必会动用各种手段来抢夺最后仅剩不多的却是最有价值的份额。

毛寿龙:资源配置有很多方式,一种是经济性的,通过交易来实现配置;一种是政治性的,往往通过掠夺来实施配置;还有一种是道德性的,通过无偿转让来实现配置。经济性的配置效果最好,道德性的配置可以照顾弱者,政治性的,即掠夺性的配置效益最差,问题也最多。

资源呈现政治性配置,其原因往往是产权基础不够好,市场不够发达。实际上,大家所争夺的稀缺资源是没有产权的,是很难通过市场交易得到的,没有适当的价格。世界上有很多资源都是稀缺的,但由于产权非常明确,存在充分竞争的交易市场,所以没有人去争夺。比如黄金非常稀缺,也非常昂贵,但没有人会去争夺,因为黄金存在着非常明确的产权,而且有一个非常良好的市场。但是,人们对新鲜空气、新鲜水,包括土地,矿产等资源的争夺得就特别厉害,存在着利益集团瓜分的问题。如目前国有土地产权不明确,不存在充分发展的市场,国有土地不存在合理的价格,就出现了争抢的问题。目前对国有土地大瓜分,瓜分到后来是连人家的土地都抢,还强制拆除人家的房子,这样的事情,连封建皇帝都不会干,因为这会威胁到社会稳定,进而威胁国本,这是很不正常的。还有一个是矿山,小煤矿为什么那么多事故,就是因为它没什么产权,随便掠夺,而且投资越少越好,掠夺越多越好,自然事故也就会越来越多。石油资源,同样产权不明确,但由于国家管制比较严厉,同时要开发石油资源需要高额投资,国际市场比较发达,所以可掠夺性就差一些。所以产权很重要,如果没有产权或是产权不明确的时候,掠夺性的利益集团会非常强。这时,要控制利益集团的掠夺,最好的办法就是确立产权,并建立充分发展的产权市场,与此同时对掠夺行为进行严格的管制。

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