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审视中国地方政府同中央的博弈

——中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙教授访谈录

[引言:明眼人都看得出来,此次由温家宝总理挂帅、克服种种阻力而强力推行的“宏观调控”,与其说是调控中国经济,不如说是调控地方政府。正是通过这次宏观调控,中央和地方在政治、经济、价值判断等方面的偏差和博弈才更清晰地浮出水面。针对这一敏感问题,GEDA财经分析师、记者陆建专门采访了中国行政管理学专家、中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙博士。]

GEDA:从今年中央宏观调控遭到的阻力来看,中央和地方政府的利益之争已经从地下转为公开。不少地方政府和地方利益集团公然对抗中央的行政命令。周小川日前就曾警告地方不要和中央掰手腕,结果某知名媒体点名批评这位中国央行的行长、行政要员。很多地方的政府官员对中央政策的意见越来越大,反对中央政策的声音也越来越响亮。您如何看待这个问题?

毛寿龙:过去中央和地方的利益之争,基本上是国家内部的利益之争;但是现在中央和地方的利益之争,出现了民间经济力量。中央和地方政府之间的关系是上级和下级的关系,按照规定,地方政府要无条件服从中央,一般来说地方也不可能不服从中央。政府和企业之间的关系就不一样了。当然,如果是国有企业也好办,因为国有企业的领导者也是中央的下级,也得服从政府。或者说很多时候,政府和国有企业的立场是一致的。其不一致的地方就是政府有政府的目标,国有企业有企业的经济目标,在实行承包制的情况下,在政企分开的情况下,国有企业也往往有自己的利益。而民营企业与政府往往没有直接的行政关系,两者的关系是法律关系,而不是行政关系,是平等的,政府可以依照法律征它的税,但是政府不可以依据行政权力去制约民营企业,侵害民营企业的利益。

也就是说,中央进行宏观调控的时候,只能通过税收政策、货币政策去影响它,不可以用行政手段去命令它。比如,现在国家认为钢太多了,相关投资要停一停,但不是所有的企业都停止了,有一些国有企业一直在生产,这样对民营企业来说就很不公平。为什么只停我而不停他呢?而且法律已经许可我生产了。因此,矛盾与冲突就出现了。

国家认为民营企业应该停,因为贷款有问题,但那是个案。“铁本”能停下来,因为它土地违规、贷款违规,你当然可以停了他。不若假定“铁本”本身没有违规,而是地方政府违规操作土地和违规操作贷款,那就是政府内部的责任,对企业来说,是不存在问题的,政府依然不能停止,如果要停止,依然需要给与补偿。停了违规的民营企业,但有人发现有一些有关系的民营企业和国有企业也违规,却没有停,这显然不公平,自然也会因此而遭到反弹。政府和企业之间必须按照规矩来,而不能因为猜测企业有问题,就通过行政手段去调控企业,也不能因为行政目标需要行政性地选择禁止还是不禁止。一旦这样做,遇到强大的阻力是自然的。

所以在新的时代里,在市场化程度不断提高的情况下,中央和地方利益纠纷中,对地方性民间企业的利益,很难用行政手段调整它。而且,地方政府和企业利益是同方向的,企业如果能顶住中央的压力,扛住宏观调控,等于是在帮助地方政府。

当然,有些地方的宏观调控的气氛很淡,似乎那里的地方政府和企业没有听到中央的“圣旨”。深圳几乎从来没有明显的宏观调控过,因为它是改革开放的窗口,是经济特区,所以有什么项目就很容易上。上海似乎也不用“宏观调控”,因为它是经济发展的火车头,很多方面包括政治地位等都有特殊性。在一些特殊的地方,似乎可以不必进行“宏观调控”。

而且中国当前有这么一个特点:发展落后的地方,国有企业相对比较多,企业规模也较小,非国有的各类企业发展与当地政府关系密切,其发展所依据的资源比如土地、贷款和项目,都容易遭到宏观调控的制约,行政手段相对来说较有效,地方调控起来就容易些,宏观调控的力度一般都比较大,效果比较明显。而发展比较快的地方调控比较困难,各种力量也比较多,存在多种经济成分,既有国有企业,也有私营企业,还有很多外资企业。这些方面都很容易形成对抗中央的力量。

不过,规模较大的国有企业往往跟政府利益比较接近,所以他可以逃脱管制。最近六个月,国有企业的总体有了上升,从数据也可以看出来,政府的宏观调控对国有企业网开一面。国有企业一直是政府的老大难问题,如果这次国有企业能够顶住,国有企业就能够发展起来。所以政府也有意对国有企业缓和一些,这就让中央和地方,中央和各种利益集团的斗争出现了新的复杂性。

传统的博弈是纯粹的中央和地方在行政和经济层面的博弈关系。当中央与地方政府的利益一致时,一般不会有什么冲突,但是,当宏观运营出现了问题,中央会想一些办法来调控,这时候中央和地方目标就不一致了。比如说粮食价格增长了,电力不足了,水泥、电解铝、钢太多了,中央就让地方政府停上或者缓上相关项目,采取干预贷款等方法。这时候地方政府的反应就不一样了。有些地方政府执行宏观政策不是很有力,他故意慢半拍,缓一缓。一缓他与其他地方相比就占有优势了。国家担心跑得太快累死了,要大家都歇一会儿,这时候听话的停住了,不动了;不听话的仍往前跑,往前跑的人就占了先机了。别人全停住而你上去了,国家宏观调控的目的同样也达到了。有些人是过分调控,有些人是偷偷的没有调控往前走。所以这就导致了各地区的不一样。其内在的激励机制是让大家都尽可能选择看一看,缓一缓,最好能够停一停。

GEDA:我们注意到,中国历史上的多次宏观调控,基本上是依靠行政手段,而且调整力度比这一次要厉害得多。是不是随着市场经济的发展,中央的权威也受到了越来越大的挑战?越来越大的削弱?

毛寿龙:以往大家都强调中央的权威,每次宏观调控的时候,大家都觉得中央权威不够用,或者受到巨大挑战,总理说的话都没有人听了。但是我觉得这需要分清一个基本概念,就是中央和地方的关系有政治上和经济上两个方面,地方政府在政治上挑战中央权威和经济上挑战中央的政策是完全不同的概念。我们的地方政府从来不敢公然在政治上对抗中央的权威,我们从来没有听说哪个省公然挑战中央的权威,领导人去了以后,理都不理他,没有的事。一定要分清楚,中央和地方政治上的分歧和经济上的分歧有很大的差异。

地方政府在政治上从来都是高度拥护中央的,跟政治有关系的事情,地方都是坚决服从的。如果中央要调整地方的领导人,地方领导人至少到目前为止,都是坚决服从中央的。经济问题就不同了,这个我觉得应该分开来看。宏观调控并没有危及中央的政治权威,如果你不听的话,中央就调整人事,你一点办法没有。中国现在的体制也并没有因为宏观调控受到巨大的挑战,并没有人去挑战总理的政治地位,并没有说因为宏观调控的问题,地方对国家的权力结构有重新改变的要求。但在政策层面就很难说了。就目前的现实情况而言,一个政策出台后,不一定很完善,必然会有方方面面的争议,往往还需要在执行的过程中弥补决策时的不足及可能造成的失误。因此地方对国家的政策有不同意见还是可以理解的。

GEDA:但是,有些政策错误其实是很难弥补和修正的。

毛寿龙:对。所以我说一个政策真正要有效果,出台之前就要搞好,在政治上要有充分的争论,让各个方面明白宏观调控的好处,明白宏观调控可能带来的各种各样的效应,处理好各个方面的不同意见,形成起码的共识,协调好各个方面的利益关系。出台之前解决了政治问题,出台后就不会有政治上的障碍,一旦遇到阻力,也会使行政上的调整,而不是政治上的问题。出台之前没搞好,执行效率必然降低。除此之外,还需要搞清楚政治权威的性质。政治权威往往存在于政治领域里,通过政治途径解决。而不应该存在于行政领域里。也就是说,行政上的问题通过行政问题解决,不与政治途径联系起来。具体来说就是,每一个行政领导跟自己国家的根本制度的相关性不应该太大。假定你当领导,你忽然听到一个下属对你提出点意见,表示异议。这可能有三种情形,一是只是对政策有意见,另外一种情形是对个人有意见,还有一种情形是对领导制度本身有意见。在宏观领域里出现的问题,往往只是对政策有意见。不过,由于我们没有专门的途径来维护制度,也没有专门的途径来处理政治问题,行政过程中出现的问题往往很容易制度化,政治化,结果即使只是一个政策上的问题,也很容易被当作一个政治问题或者制度问题来处理。我们这个体制缺乏政治上的专业化,也没有专门的程序来解决制度上的问题,没有经过充分的民主化的政治决策过程,没有建立一个能够让大家充分平等讨论的公共讨论空间,就很难拿出一个专业化的纯政策性的宏观调控。在这种情况下,只要中央政策出来了不顺,中央不得不多次强调宏观调控技术上的正确性,即使专家依然有争议,而科学性难以服众,利益上因协调不足而遭到反弹,中央就不得不依靠政治上的权威,依靠集中的权威,来进一步贯彻落实宏观调控政策,其自然的倾向就是对政治权威需求越多,中央对自己的权威也就越产生怀疑。

所以,一旦政策出现错误,如果政治行政和制度问题三合一,其纠正的可能性就比较小,如果政治行政和制度三分,政治上的错误在政治领域得到解决,利益冲突和意见冲突包括技术分歧在政治过程中得到解决,行政上的效率就会较高,失误水平也就下降了。如果一些政策问题,是制度性的问题,那就需要在制度上解决问题,比如行政性调控如何让位于规则性调控。

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