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地方官员为什么要反复欺骗中央

[导言:面对中国高度集权的政治体制,很多国际观察家搞不明白:为什么地方官员要欺骗中央,难道他们不怕丢官吗?其实,这背后有两个不容忽视的重要因素:一是地方的省、市、县等各级政府,在某种程度上是利益共同体,层层欺骗的最终受害者是中央,所以即使地、市、县、乡官员有些欺上瞒下的行为,只要不过分,直接上级大都会睁只眼、闭只眼。二是地方各级官员只有当自己工作中的不良行为一旦败露后会引来非常“不良”后果的情况下,才会冒险欺骗上级,因为只有把上级蒙过去了,才能化险为夷。这其中是个博弈问题。不过令人关注的是,近年来,地方政府官员欺骗中央、甚至对中央的政令视而不见、拒不执行的现象越来越多了,这到底是怎么回事呢?不妨听听著名学者、中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙教授对此问题是怎么阐述的。毛寿龙教授是在接受香港环球经济电讯社(GEDA)专访时发表以下个人看法的。]

从经济层面来看,中央政府的政令不畅,似乎越来越普遍了,甚至还出现地方官员欺骗中央政府的现象。有消息称,很多地方政府对此次中央的宏观调控政策拒不执行,搞得中央很被动。这到底是怎么回事呢?问题的核心在于各级政府都需要有自己的政绩,而政绩是需要条件的。我们的一些地方政府,有条件按条件来做,没有条件创造条件也要上。中国是高度集权的政府,每一级政府在自己的管辖范围内都无限集权,结果就是每一级政府在所有的问题上都可以说了算,每级政府都可以尽可能用足自己的资源来实现自己的“政绩”。可是,中央还有其他各种各样的目标,比如最近中央希望所有民工能拿到工资,以此减少因工资而上访的人。但是基层有条件的政府给民工发工资了,没有条件的呢,他也得搞政绩,搞政绩就欠钱,如果欠银行的贷款不能不还,或者因为贷款控制根本没有得到银行贷款,就只有欠工程队的钱,最终欠的是老百姓的钱。没有得到钱的老百姓一上访,中央受不了了,告状的人多了,就有人去查。这时,地方的选择只能是去欺骗中央,否则不仅政绩白干了,还可能因此而丢官。

在平时,地方官员只要有政绩就行了。在宏观调控条件下,地方官员面前两条路,一方面要政绩,一方面要宏观调控。理性选择的结果,政绩必然要突破宏观调控。宏观调控必然是暂时的,而且宏观调控搞的若太厉害,可能会使地方官员的一些政绩工程和泡沫项目破裂,并因此而导致个人仕途之路的终结。在目前中国现行体制条件下,各级地方官员若不要政绩,就升不了官,因此,你中央的宏观调控对我地方没有多大的好处,我为什么要执行这种命令呢?相反,一旦我有了政绩,上级看我管的地方经济增长挺快的,老百姓脱贫了,人民生活富裕了,住房也在大大好转。上级官员到那里一看,道路两旁绿化也很好,牛吃草很快乐,人也很快乐,就会觉得这小子能干,可以提拔,所以就升上去了。其实,这里面有很多不真实的东西,这就需要隐瞒。隐瞒不住了怎么办,还得想办法再次隐瞒,不隐瞒你就完蛋了。

大家都知道现在有本很火的书《中国农民调查》,其中就披露朱镕基当总理时被骗的经过,涉及到了地方政府欺骗中央甚至国家主要领导人的事情。

前不久我写了一篇文章,分析鸡西地方政府的官员为什么要多次欺骗中央。在现有的政治格局下,地方政府如果想欺骗中央,一般都能骗住。为什么呢?因为一次骗不成,还有第二骗、第三骗。这一次的鸡西事件之所以能揭露出来,主要靠两个非正常因素:第一总理很执著,第二全国政协常委夏家骏从中起了很大的作用,没有他的作用,中央基本上被骗住了。

我日前让我的学生做了一个实验:说某个国家的农业部今年因为耕地少了,洪水泛滥,种地面积缩小,粮食产量一下子下降了50%。假如你是农业部统计司的司长,你上报的时候,为了考虑国内国际市场粮食的稳定,你会不会改这个数字?几乎所有的同学都说不改,有各种各样的理由,要依法统计,要诚实不说假话,还有跟自己的利益没有关系,我用不着背这个责任等等。我马上加了一条,我说农业部副部长拿到这个数据后立刻满头大汗,觉得作为主管农业的副部长,自己对此负有不可推卸的责任,没准自己这个副部长要被撤掉了,这怎么办呢?副部长连夜找司长谈话,让你改,这个时候你改不改呢?

我的学生中90%都改了,因为这是顶头上司的意思,公务员要服从命令。改了以后,副部长将资料拿到部长那儿,部长拿到总理那儿,在会上一通报,总理说今年粮食产量还不错,挺好的。可是,过一段时间粮食减产一半的事情在粮食市场会体现出来。粮食市场今天一块钱,后天一块二,十天涨了百分之百,通货膨胀了。总理说怎么回事,就派调查组去查了。

副部长这一次又着急了,来找你,问能不能改回去。我问我的学生,你改回去还是不改回去?这下子大家都傻了,要出事了。有很多人认为要改,但是不能一下子说下降了50%啊,那幅度也太大了,只能说根据科学方法修正,粮食产量下降了10%,其实就等于接着骗。

总理很执著,不相信,让人把实际情况调查清楚了。副部长还因为贪污、腐败、生活作风等问题,让中央给处理了,“双规”了。后来正部长来找你这个司长了,问我们的数字到底是真的还是假的,这时候你就完蛋了,你坦白也完蛋了,你不坦白也完蛋了。部长肯定不会为了你的个人利益考虑。所以,好好一个公务员到最后没有办法干下去了。

我经常说,坚持公共利益对公务员个人来讲是最容易保护自己的。但由于现行体制的原因,公务员只强调要听领导的话,往往导致很多信息传递是扭曲的,一旦扭曲了以后,任何好的公务员都处于一个非常不利的境地。

现在大家都知道,地方政府欺上瞒下的现象是比较严重的,尤其是在与自己的利益和政绩有关的时候。而有些经济发达的地区则是另一种形式的造假,欺骗上级政府。比如有些经济发展快的省份,他们上报的经济发展数字留点余地,免得多交税。经济发展速度明明是20%、30%,却要少报一点,10%就够了,你报20%、30%,明年中央就给你加码。

从近年来的情况看,地方欺骗中央的事情不算少,比如很多地方对土地的审批经常化整为零。这跟我们的产权制度有关系。中国实行所谓的全民所有制、国家所有制实际上表现为政府所有制。政府所有制表现为在每级政府之间往往按照级别来分配行政管理权,大块土地归中央政府,小块土地归地方政府。具体的每一块土地所有权并不明确。而每一级政府都有一定的权力,而且这些权力对上对下都很有效,因此,欺上瞒下就成为常见现象了。如果产权很明确,哪些是个人的,哪些是地方的,哪些是中央的,哪怕是一点点土地,所有权也非常明确。这时,中央有权调控中央所有的土地,地方有权调控地方的土地,个人可以随意支配自己的土地。如果政府要调控不属于自己的土地,就需要用补偿或者激励的办法,而不用行政命令的办法。这样,土地调控的措施就会比现在有效得多。自然欺骗问题也就失去了基础(香港环球经济电讯社根据录音整理)

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