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2005:这一年的社会进步

刚刚过去的2005年,对中国社会进步来说,可以说是审计行动年、危机管理与官员问责年,也是开门立法的实践年,更重要的是在岁末,还具体规定了对法规和司法解释进行违宪审查的程序,也可以说是违宪审查确立程序年。

审计行动以及如何化解审计尴尬

审计行动年年进行,效果不如期待的那么有效,这不仅仅是因为审计部门权力不够,也涉及到审计部门权力范围的问题。审计部门进行审计之后,向全国人大常委会报告审计结果,并向媒体公布。在这一行动中,审计部门频频曝光但很难实质性地问责,全国人大常委会听取报告,要问责的声音也很响,但也没有具体的程序和手段来问责。从被审计的各个部门来看,对审计报告肯定反馈过自己的意见,但只是内部的,一旦公开之后,面对审计部门的审计报告、全国人大常委会的声音,乃至媒体的质问和监督,至少在声音上处于被动和弱势的地位。实权部门在实际上处于强势,但在审计行动中,在口头上和舆论上处于弱势,两者之间的反差,直接导致了审计的尴尬。这时,有人提出来要扩大审计署的权力,让其能够直接处理违规案件。笔者认为,如果真的这样的话,审计署就远远超出了其权力,审计工作就不仅仅是技术性的审计,而具备了侦查权、检察权和审判权,一旦四权合一,就会让整个行政系统的工作转而向审计署集中,这显然是不合适的。但如果不让它拥有足够的权力,审计工作似乎又是软弱无力。到底怎么办呢?

这种尴尬局面,实际上是由审计监督的行政性所决定的。如果审计部门仅仅负责审计,并向全国人大常委会作报告,那么,政治性问责就应由人大常委会来提起,司法性问责则由检察机关启动。在启动过程中,被审计和被问责的部门和个人有权利为自己辩护,这样就可以在程序上让审计部门和被审计部门处于一个平等的位置上:审计部门权力仅限于审计,它的地位就不至于既强势又弱势;被审计的实权部门也不至于既弱势但又强势,审计才能最终从行政性审计转变为程序性审计。

危机管理与官员问责

2003年春天SARS危机,标志着社会进入了矛盾凸显的时期。经过SARS的洗礼,政府各级官员体验了问责的滋味。2005年的中国,不仅到处存在严重矿难,还有类似SARS的公共卫生危机———禽流感。SARS是针对人的防控,而禽流感是针对鸟类的防控。2005年的禽流感之战,有些地方应对不够及时,出现一些问题,但各地政府总的来说有条不紊,处事不惊,基本控制疫情。防控禽流感的成功,说明中国政府在面对公共卫生危机时有很强的控制能力。

2005年12月2日,国务院办公厅发布一份通报,说松花江重大水污染事件发生后,国家环保总局作为国家环境保护主管部门,对事件重视不够,对可能产生的严重后果估计不足,对这起事件造成的损失负有责任。解振华为此请辞,并获得中共中央、国务院批准。

有人指出,解振华辞职,凸显问责制日趋健全。如全国人大环资委委员蒋承菘说,在松花江污染事件发生不久,国务院就免去了环保部门最高官员的职务,这说明官员问责制越来越健全。

的确,解振华是自SARS以来第三位被问责的正部级政府官员,对高官问责,是需要勇气的。这不仅表明了中央政府查处松花江江水污染事故的决心和力度,也表明解振华作为高级官员勇于承担责任的勇气。

不过,消息一出来,就有很多人感觉不理解,为什么是环保总局局长引咎辞职,而不是当事人呢?因为环保部门只是环保执法机构,并不是环境污染的主体。有人违章导致交通责任事故,警察去执法,结果却先把警察处罚了,这显然是不符合常情的。不过后来的消息表明,环保总局的责任是明显的,从2005年11月13日中石油吉化公司车间发生爆炸,到黑龙江21日晚宣布哈尔滨22日开始全城大停水,一共8天时间,有关松花江水污染的报告记录为零。这显然是不应该的。也就是说,司机出现了责任事故,应该问责,如果警察没有及时赶到现场处理、导致更大的交通事故,自然也在问责之列。这表明,到2005年问责制又进入了一个新的发展阶段,正在逐步走向制度化。

可以相信,问责制本身将逐步走向制度化,而且还会走向程序化。其中出现的新问题如辞职官员的安置问题等,显然需要有一个妥善的方案。

开门立法与司法解释备案审查制度

2005年全国人大的工作引人注目之处有很多,召开个人所得税法修改听证会,就是一个亮点。当然,最大的亮点还是物权法制定实施开门立法。2005年7月8日,全国人大公布物权法草案,向全国征求意见。各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求和收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见,然后将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会;各地人民群众可以将意见分别寄送本地省、自治区、直辖市人大常委会,也可以直接将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会,或者通过中国人大网站提出意见。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。结果,全国人大法律委员会收到人民群众的意见11543件;26个省(区市)和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和法学专家等提出了意见,全国人大法律委员会、法制工作委员会召开三个座谈会,听取有关方面意见。法制工作委员会把全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行综合研究,归纳出意见比较集中的10个问题,并提出了初步的修改方案。

这一开门立法可以说是全国人大立法工作民主化的重要标志性事件。不过,从这一运作过程来看,全国人大的开门立法过程基本上还是行政化的。其特色是,大家都分别提出意见,但很少有意见的讨论、争论和辩论。意见的表达途径基本上是行政性的,那些意见最终会进入修改建议案,主要取决于负责综合研究、归纳的机构。开门立法,门开了,但什么意见能够进入门,缺乏凝聚、删选的规则。另外,由于缺乏讨论,很多问题的意见,可能只是表达了个人的私见,代表了个人的利益,如果通过讨论、争论和辩论,则可以在讨论、争论和辩论过程中每一个人都会逐步把个人私见转变为立法的公共意见,把个人利益转变为公共利益,最终为立法提供充分的公共智慧。

到了2005年就要结束的时候,全国人大常委会修订完成了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备查审查工作程序》,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,从而在法律上建立了法规和司法解释备案审查制度。

根据这一法律,全国人大专门委员会认为备案的法同宪法或者法律相抵触的,可以主动进行审查,并会同法制工作委员会提出书面审查意见,法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触,需要主动进行审查的,可以提出书面建议,报秘书长同意后,送有关专门委员会进行审查。修改方法有三种:与制定机关沟通协商;通过有关专门委员会提出书面审查意见,要求制定机关纠正;经过上述工作,制定机关仍不纠正的,通过常委会审议决定,撤销同宪法或者法律相抵触的法规。最高检察院和最高法院的司法解释也需要到全国人大备案,如果国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触,均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。

这两个工作程序,具有很重要的发展意义,未来还需要看一个又一个的实践。



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